Криминологическая ситуация в России с каждым годом становится все более неблагоприятной. Ослабление правового контроля над ситуацией в стране сделало реальной угрозу всеобъемлющей, тотальной криминализации общества. В начале XXI в. ежегодно в стране регистрируется столько преступлений, сколько в прошлом (в частности, в 60-е гг.) за целое пятилетие. Так, число зарегистрированных преступлений с 582,9 тыс. в 1966 г. увеличилось до 3,5 млн. в 2005 г., или в 6 раз. За годы реформ (1991-2005 гг.) в России зарегистрировано более 41 млн. преступлений, выявлено свыше 20 млн. лиц, их совершивших. Коэффициент преступности (по фактам регистрации) в расчете на 100 тыс. человек вырос с 407 преступлений в 1961-1965 гг. до 2427 преступлений в 2005 г., т.е. в 4,4 раза.
Число зарегистрированных преступлений – это лишь надводная часть айсберга. Это «виртуальная», «отчетно-бумажная» преступность. По экспертным оценкам, с учетом колоссальной латентности (гиперлатентности) реальный массив преступности превышает регистрируемый в 4-6 раз. Именно фактическая преступность (а не только то, что фиксируется в статистических отчетах, в оценке которых порой превалирует политическая значимость достижения «непременных успехов» на том или ином направлении социальной жизни) существенным образом отравляет жизнь законопослушных граждан, причиняет обществу колоссальный ущерб.
В массиве регистрируемой преступности значительную часть составляют тяжкие и особо тяжкие преступления. Число лиц, осужденных за эти преступления, постоянно растет.
Усиливается организованность, профессионализм, вооруженность, техническая оснащенность преступности, она приобретает все более дерзкие, изощренные формы. Каждый третий участник преступлений был ранее судим. Каждое пятое зарегистрированное преступление совершается группой лиц. Растет число преступлений, совершаемых организованными группами и преступными сообществами (с 26 тыс. в 2002 г. до 28,6 тыс. в 2005 г.).
На Координационном совещании руководителей федеральных правоохранительных органов в мае 2006 г. отмечено, что «размеры организованной преступности в России приобретают характер национальной угрозы». Организованная преступность «поразила практически все сферы – политическую, экономическую, социальную».
Потрясают воображение масштабы террористической деятельности врагов России, скорбный мартиролог невинных жертв. Преступность все больше коррумпируется, глобализируется и интеллектуализируется. А обществу, попавшему в криминальный капкан, все труднее из него выбраться[1].
Можно, конечно, ссылаться на отягощенное историческое наследие, трудности переходного периода, связанные с экономическим кризисом, острыми социальными и межнациональными конфликтами, политической борьбой, и на другие объективные причины. Это объясняет ситуацию, но мало что дает для ее улучшения. Значительно важнее четко определить пути и средства противостояния криминальной экспансии, преодоления уголовного беспредела, разработать на основе реалистичной взвешенной оценки обстановки стратегию и конкретные меры по воздействию на преступность, с тем, чтобы остановить, а затем повернуть вспять ее неблагоприятную динамику. Этой цели и подчинена политика борьбы с преступностью (уголовная политика).
Известно, что политика – это область отношений между классами, социальными слоями, партиями, нациями и народностями, государствами и другими общественными формированиями по поводу власти, господства и управления в обществе. Политика есть участие в делах государства, направление государства, определение форм, задач, содержания деятельности государства. Само слово «политика» (politike) означает по-гречески «искусство управления государством». Таким образом, политика выражает функции государства по руководству той или иной сферой общественной жизни. Политика в области борьбы с преступностью, или уголовная политика, – это направление деятельности государства в сфере борьбы с преступностью, определение форм, задач, содержания деятельности государства и его органов в этой сфере. Она представляет собой неотъемлемую составную часть или одно из направлений внутренней социальной политики российского государства.
Итак, уголовная политика – это направление специальной деятельности государства в области борьбы с преступностью. Подчеркиваю, речь идет именно о направлении указанной деятельности, а не о самой деятельности. Уголовная политика представляет собой стратегию и тактику этой борьбы. Стратегия и тактика предполагают ответы на два вечных вопроса: что делать и как делать? На первый вопрос ответ дает стратегия, на второй – тактика. Известно, что в военном деле стратегии отводится главенствующая роль, тактике – подчиненная.
В последнее время применительно к деятельности по борьбе с преступностью употребляются множество терминов: «борьба», «война», «контроль», «противодействие», «предупреждение», «управленческое воздействие» и другие. И надо сказать, что по своему смысловому значению термины эти далеко не адекватны. За каждым из них стоит разное содержание. Более широко употребляется термин «борьба с преступностью». Например, Организация Объединенных Наций проводит конгрессы по борьбе с преступлениями и обращению с правонарушителями. Употребление именно этого термина представляется нам предпочтительным. Борьба с преступностью означает активную, наступательную деятельность путем воздействия на процессы детерминации, обусловливания этого антисоциального явления и применения к лицам, нарушающим уголовный закон, соответствующих мер государственного принуждения.
Поскольку такая деятельность осуществляется на основе уголовного законодательства, политика в указанной сфере и именуется «уголовной». Содержание уголовной политики весьма многогранно и охватывает довольно сложный комплекс проблем. С нашей точки зрения, он включает в себя:
- разработку государственной концепции (доктрины) борьбы с преступностью и тесно связанными с нею другими формами антиобщественного поведения, директивно-установочной платформы (руководящих идей, принципов, директив, требований, задач и целей) в этой области;
- перевод выработанных концепций в сферу практических мероприятий по реализации уголовной политики; определение основных направлений борьбы с преступностью и «фоновыми» явлениями (под ними понимаются такие явления, на которых паразитирует преступность, как пьянство, наркотизм, социальный паразитизм, безнадзорность несовершеннолетних, проституция и др.), выделение в ней ударных точек, аспектов и акцентов, выбор наиболее оптимальных и допустимых в этой борьбе мер;
- разработку целевых программ, стратегических планов борьбы с правонарушениями; определение конкретных форм и способов практического осуществления намеченных мероприятий; обеспечение координации деятельности и взаимодействия субъектов уголовной политики;
- обеспечение оптимально возможного в конкретных условиях воздействия на факторы, детерминирующие преступность, в целях ее сдерживания, минимизации, нейтрализации, локализации, сокращения; подготовку и внедрение в практику деятельности субъектов профилактики рекомендаций, направленных на повышение эффективности предупреждения преступлений;
- установление общих положений и принципов уголовной ответственности; признание преступными деяний, представляющих повышенную степень опасности для общества и исключение некоторых из них из разряда преступных с учетом изменений, происходящих в материальной и духовной жизни общества (криминализация и декриминализация); законодательное определение видов и размеров уголовного наказания, а также оснований, при которых возможен отказ от его применения в отношении отдельных противоправных деяний (пенализация и депенализация); совершенствование действующего законодательства по борьбе с преступностью, внесение в него в необходимых случаях изменений и дополнений;
- обеспечение неотвратимости ответственности за совершенные преступления, ее дифференциации и индивидуализации, оказания наиболее оптимального воздействия на виновных (путем уголовного наказания, воспитательного воздействия, принудительных мер медицинского характера);
- обеспечение эффективности исполнения уголовного наказания, заменяющих и подкрепляющих его мер, исправления лиц, совершивших преступление;
- обеспечение действенной социальной адаптации (ресоциализации) лиц, отбывших наказание.
Таково основное содержание уголовной политики. Она определяет задачи, цели, основные направления и средства борьбы с преступностью. К основным направлениям политики борьбы с преступностью на современном этапе следует отнести:
- повышение эффективности предупреждения насильственной и корыстно-насильственной преступности, в том числе вооруженной преступности, установление жесткого заслона криминальному насилию, обеспечение надежной охраны жизни, здоровья, имущественной и иной личной безопасности граждан;
- борьба с терроризмом и экстремизмом, ликвидация организованных вооруженных формирований, бандгрупп и каналов их подпитки;
- стабилизация экономической, в том числе имущественной преступности, противодействие процессам криминализации экономики, обеспечение экономической безопасности государства;
- активизация борьбы с коррупцией, приобретшей в России глобальный характер;
- профилактика преступлений среди несовершеннолетних. Это – источник, база преступности;
- коренное улучшение борьбы с профессиональной преступностью, предупреждение рецидива преступлений;
- сокращение сферы действия организованной преступности, активное ей противодействие;
- противодействие незаконному обороту наркотиков, дальнейшей наркотизации и алкоголизации населения. Это – проблема выживания нации;
- борьба с транснациональной преступностью, импортируемой из стран ближайшего и дальнего зарубежья (контрабанда, наркобизнес, отмывание денежных средств, добытых преступным путем и пр.);
- защита конституционного строя и безопасности государства.
Искусство политики – это умение выделить в ней главное, основное. Обладая ограниченными ресурсами, нельзя быть сильными на всех направлениях. Поэтому и выделяются основные, главные направления в борьбе с преступностью, которым должно быть уделено первоочередное внимание. В качестве составных частей, отраслей, подсистем единой политики в сфере борьбы с преступностью выступают:
- уголовно-правовая политика или уголовная политика в узком смысле слова, охватывающая области уголовного правотворчества, совершенствования уголовного законодательства, практики применения уголовно-правовых мер борьбы с преступностью, заменяющих и подкрепляющих мер, а также управления этой практикой. В настоящее время она занимает ведущее место в системе уголовной политики подобно тому, как уголовное право занимает ведущее место в качестве правовой основы борьбы с преступностью;
- уголовно-процессуальная политика – политика в области процессуального правотворчества, совершенствования уголовно-процессуального законодательства и практики применения различных процессуальных форм и средств борьбы с преступностью, а также управления этой практикой. Процесс – это форма жизни материального права, уголовно-процессуальная политика служит своеобразной формой реализации уголовно-правовой политики;
- уголовно-исполнительная (пенитенциарная) политика, охватывающая область правотворчества в сфере исполнения уголовного наказания, исправления осужденных, повышения эффективности практики исполнения уголовного наказания, а также управления этой практикой;
- криминологическая или профилактическая политика – это политика в области предупреждения преступлений, охватывающая нормотворчество, определяющее направленность и пути реализации криминологической профилактики антиобщественных явлений, а также направления практического осуществления предупредительной деятельности, управления этой практикой. Криминологическая политика ближе всего относится к тому, что именуется стратегией борьбы с преступностью. Известно, что профилактика – это наиболее эффективное средство по противодействию преступным проявлениям;
- административно-правовая политика в части, охватывающей область административного правотворчества и применения на практике административно-правовых мер по борьбе с преступностью и ее «фоновыми» явлениями (пьянством, наркотизмом, бродяжничеством, попрошайничеством, безнадзорностью несовершеннолетних, проституцией и др.), управления этой практикой. Нет сомнения, что административная политика является важным фактором поддержания в обществе правопорядка. Речь идет здесь не обо всем административном законодательстве, а лишь о тех его частях, которые непосредственно направлены на борьбу с преступностью.
Можно также говорить о политике использования в борьбе с преступностью институтов и норм других отраслей права – финансового, гражданского, трудового, предпринимательского, аграрного, земельного и пр. Но наиболее характерными структурными элементами уголовной политики являются рассмотренные выше пять ее разновидностей. Им соответствуют и самостоятельные отрасли законодательства. Каждая из названных разновидностей единой политики в сфере борьбы с преступностью (уголовной политики в широком смысле слова) располагает специфическими средствами и приемами, закрепленными в нормативных актах.
Разумеется, рассмотренное деление является условным, поскольку в реальной жизни борьба с преступностью осуществляется комплексно с использованием возможностей каждой из названных политик. С учетом данных обстоятельств точнее, видимо, говорить об определенных направлениях и даже аспектах единой уголовной политики.
Уголовная политика российского государства базируется на конституционных принципах. Принципы уголовной политики – это основные руководящие начала, основные идеи, отправные позиции, общие ориентиры, которых придерживается деятельность государства, направленная на борьбу с преступностью.
Эти принципы могут быть разделены на две группы. Первую группу образуют общиепринципы, вторую – специальные принципы. К первой группе следует отнести принципы законности, демократизма, справедливости, гуманизма. Ко второй – принципы приоритета профилактики преступлений, неотвратимости ответственности, личной и виновной ответственности, ее дифференциации, индивидуализации, экономии принудительных мер[2].
Принципы эти тесно связаны друг с другом, взаимопроникают друг в друга. Они пронизывают всю систему борьбы с преступностью в целом. Директивно-правовая форма, в которою обличены данные принципы, придает им обязательную силу. При определении политической линии в сфере борьбы с преступностью необходимо руководствоваться именно этими принципами. Любое искажение рассматриваемых принципов, отход от них неизбежно ведут к самым отрицательным последствиям.
Необходимо различать стадии формирования уголовной политики (в частности, политику в области правоустановления, правотворчества) и ее реализации (например, в правоприменительной деятельности). Само же правотворчество по существу также является формой реализации уголовной политики, именно в праве отражаются и в нормативном порядке закрепляются политические идеи в сфере противодействия преступности. Содержанием правовых норм детерминируется и такая форма реализации уголовной политики как правоприменение.
Уголовная политика имеет следующие уровни:
- разработка теоретических ее основ (теоретико-познавательный уровень);
- формирование государственной концепции уголовной политики, опирающейся на ее теорию (концептуальный уровень);
- разработка и развитие правовой базы уголовной политики (законодательный уровень). Именно наличие такой базы позволяет стабилизировать обстановку в обществе в сфере обеспечения его безопасности;
- управление реализацией уголовной политики в масштабах страны, региона, определенной местности (управленческий уровень). Такое управление предполагает постановку задач, указание направлений, разработку способов и форм деятельности, расстановку сил и средств, подачу соответствующих команд, обеспечение информации, контроль деятельности, ее корректировку и т.д.
Некоторые авторы выделяют пятый, функциональный уровень – непосредственную правоприменительную деятельность в сфере реализации задач уголовной политики. Но здесь, как я уже говорил, надо иметь в виду, что политика – это направление деятельности, управлениеею, а не сама деятельность.
Субъектами уголовной политики являются государственные органы и их должностные лица, участвующие в разработке программ борьбы с преступностью и их реализации. Общественные организации могут быть субъектами уголовной политики только тогда и в той мере, в какой они привлекаются государством к делу борьбы с преступностью. Политика борьбы с преступностью может быть только государственной. Субъекты государственной политики борьбы с преступностью могут быть условно разделены по функциональным и территориально-административным признакам.
1. По функциональному признаку они делятся на:
- органы уголовной юстиции – прокуратура, органы внутренних дел, ФСБ, Федеральная служба охраны, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба госнаркоконтроля, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба исполнения наказаний Министерства юстиции России. К ним примыкают и судебные органы. На них возложены задачи специальной компетенции непосредственной борьбы с преступностью;
- иные органы государственной власти. На них возложены задачи законодательного и иного нормативного, управленческого, материально-технического и кадрового обеспечения. Это – Президент, Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ, Администрация Президента РФ, органы федеральной законодательной власти (Государственная Дума, Совет Федерации), органы федеральной исполнительной власти (Правительство Российской Федерации), органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления.
2. По территориально-административному признаку исходя из уровней управления субъекты политики борьбы с преступностью делятся на:
- федеральные;
- субъектов Федерации (региональные). Это уровень республик, краев, областей;
- местные. Это районный и городской уровень.
Компетенция всех этих органов в области борьбы с преступностью должна находиться в рамках, четко определенных федеральным законом.
Несколько слов еще об уголовно-правовой политике. Ее непосредственная цель состоит в том, чтобы разработать уголовное законодательство, адекватно отражающее потребности общества в защите от преступных посягательств и оптимизировать практику его применения, обеспечить его эффективное использование в правоприменительной деятельности.
Важнейшими способами реализации уголовно-правовой политики служат криминализация и декриминализация, пенализация и депенализация деяний.
Под криминализацией понимается выявление опасных для личности, общества или государства деяний и признание их преступными путем установления в уголовном законе запрета на их совершение. Декриминализация – процесс обратный. Он состоит в исключении законодателем деяний из числа преступных.
С криминализацией связаны процессы пенализации и депенализации деяний. Пенализация означает установление уголовной наказуемости деяния, при этом речь идет не только об установлении наказания за совершение преступления. Пенализация включает в себя также процесс внесения в систему наказаний и в санкции действующих статей УК изменений в направлении их ужесточения. Депенализация – процесс обратный. Он сводится к смягчению наказаний, устранению более строгих или введение более мягких видов наказаний, сокращению сроков наказаний. Полная депенализация, то есть устранение наказуемости деяния, совпадает с его декриминализацией.
Рассматриваемые формы реализации уголовной политики на законотворческом уровне получили свое развитие в ходе подготовки и осуществления уголовно-правовой реформы в России, важным этапом которой явилось принятие Уголовного кодекса Российской Федерации 1996 года. Это базовый законодательный акт в сфере борьбы с преступностью.
Однако с самого начала (по существу, с момента его принятия) правоохранительные органы были обеспокоены целым рядом содержащихся в нем пробелов, неудачных (а иногда и ошибочных) решений. Они поставили перед правоприменительной практикой весьма серьезные, порой трудноразрешимые проблемы. Показательно, что еще до вступления Кодекса в силу межведомственная комиссия правоохранительных органов в октябре 1996 г. вошла с предложением о необходимости внесения существенных поправок во вновь принятый УК РФ.
Как отмечалось в письме, направленном Президенту РФ в тот период руководителями правоохранительных органов, «сохранение имеющихся существенных изъянов может не только оказать негативное влияние на формирование правоприменительной практики, но, главное, отрицательно сказаться на эффективности борьбы с преступностью». Несмотря на значительную работу, проделанную межведомственной комиссией, ее предложения тогда не получили поддержки со стороны руководства страны.
Между тем многие отмеченные «тупики» были заложены в УК РФ 1996 г. изначально. Кодекс был построен на неолиберальной концепции абсолютного приоритета прав личности, потерпевшей в российских условиях полное банкротство. Под предлогом деполитизации и деидеологизации устоявшихся положений из УК РФ были исключены многие важные и оправдавшие себя институты и нормы. В результате все негативные прогнозы реализовались в российской действительности.
С полным правом можно утверждать, что реформирование уголовного и уголовно-процессуального законодательства в сторону либерализации, наблюдающееся особенно в последнее время, а также повсеместная либерализация правоприменительной практики без дифференцированного подхода к различным категориям преступлений и преступников не соответствуют криминологическим реалиям и что изменения в законодательстве криминального цикла недостаточно научно обоснованы[3].
Думается, что настала пора перейти от доктрины индивидуализма и установления гарантий для отдельного индивида к доктрине общественной безопасности и обеспечения прав большинства населения, без чего невозможно гарантировать права каждого отдельного человека[4]. Только такой подход, реализованный на законодательном уровне и повсеместно внедренный в правоохранительную практику, позволит добиться позитивных сдвигов в сфере борьбы с преступностью.
В этой связи вполне правомерна постановка вопроса о необходимости принятия новых, адекватных именно такому подходу к доктрине прав и свобод человека и гражданина и, разумеется, сложившейся криминологической ситуации УК и УПК РФ. Но этому должно предшествовать принятие на федеральном уровне основополагающего документа об Основах государственной политики борьбы с преступностью.
По нашему мнению, все законодательство, связанное с борьбой с преступностью и представляющее единую систему (УК, УПК, УИК, да и КоАП РФ), должно быть подвергнуто комплексной криминологической и уголовно-политической экспертизе (с учетом опыта его практического применения и оценки эффективности). Результаты экспертизы должны быть учтены при принятии законодателем Основ государственной политики борьбы с преступностью. В конце 1990-х гг. проект таких Основ (в целом, на наш взгляд, удачный) был подготовлен силами сотрудников НИИ Генеральной прокуратуры РФ[5], но так и «застрял» в коридорах ГГПУ Администрации Президента РФ. Между тем принятие Основ политики борьбы с преступностью крайне необходимо. Российскому обществу нужна единая концепция,единая стратегия борьбы с преступностью. Сейчас ее, к сожалению, нет.
В таких ситуациях необходимы мудрость и политическая воля правителей. И в этой связи отрадно констатировать, что отношение к проблемам борьбы с преступностью в российских правящих сферах к настоящему времени существенно изменилось. Так, стала, наконец, восстанавливаться бездумно разрушенная к началу 90-х годов система социальной профилактики правонарушений. Все это время центр тяжести в борьбе с преступностью фактически был перенесен в область правоохранительной и правоприменительной деятельности. А это, конечно, не главное направление.
К настоящему времени положение стало меняться в лучшую сторону. На заседании Государственного Совета в г.Казани 26 августа 2005 г. Президентом Российской Федерации В.В.Путиным было дано поручение о воссоздании государственной системы профилактики правонарушений. Во исполнение данного поручения решением Правительства РФ от 16 февраля 2007 г. была образована Правительственная комиссия по профилактике правонарушений под председательством Министра внутренних дел РФ. Введены должности заместителей глав администраций по профилактической работе. Созданы соответствующие межведомственные комиссии. МВД России разработана Базовая многоуровневая модель профилактики правонарушений. На состоявшемся в июне 2007 г. выездном заседании Государственного совета Российской Федерации в г.Ростове-на-Дону специально обсуждалась тема: «О первоочередных мерах по реализации государственной системы профилактики правонарушений и обеспечению общественной безопасности». Отмечалось, что на первом этапе создания такой системы наметились положительные изменения, однако система нуждается в дальнейшем совершенствовании.
В развитие главного вопроса профилактики правонарушений говорилось о необходимости локализации и, по возможности, устранения причин, ведущих к криминализации общества и, в частности, обусловливающих молодежную преступность. Президент России В.В.Путин в своем выступлении отметил четыре принципиальных момента, на которые необходимо обратить особое внимание: укрепление правовой базы противодействия преступности, совершенствование профилактической работы среди молодежи, проблему социальной адаптации лиц, освободившихся из мест лишения свободы, привлечение к охране правопорядка граждан и общественных организаций.
Но это только первые шаги*.
[1] См.: Лунеев В.В. Преступность ХХ века: мировые, региональные и российские тенденции. 2-е изд. М., 2005.
[2] Подробный анализ указанных принципов будет дан в следующей статье.
[3] Подробно по этому вопросу см.: Алексеев А.И., Овчинский В.С., Побегайло Э.Ф. Российская уголовная политика: преодоление кризиса. – М., 2006.
[4] См.: Манифест юриста-антиглобалиста / Сост. О.Н.Ведерникова. Тезис 3-й.
[5] См.: Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. Теоретическая модель. М., 1997.
* Внимательный читатель может обнаружить в данной статье отдельные текстуальные совпадения с материалами, опубликованными в кн.: Энциклопедия уголовного права. Т. 1. Понятие уголовного права. – СПб.: Изд. проф. Малинина. – 2005. Объясняется это тем, что автор настоящей статьи принимал участие в подготовке к изданию главы I данного тома Энциклопедии («Уголовная политика») с представлением и включением своих материалов, но сугубо по техническим причинам его участие в этом издании обозначено не было. Ранее данный концептуальный материал в своей основе был опубликован в Трудах Академии МВД России (См.: Побегайло Э.Ф. О концепции уголовной политики в сфере правотворчества // Проблемы формирования уголовной политики РоссийскойФедерации и ее реализация органами внутренних дел. – М., 1995).
Побегайло Э.Ф.