Аннотация: в статье анализируются изменения, внесенные в российское законодательство о приватизации государственного имущества по предложению Следственного комитета Российской Федерации; а также тенденции развития национального уголовного законодательства в указанной сфере, их актуальность и обоснованность.
Ключевые слова: приватизация, криминализация, уголовная ответственность за деяния в сфере приватизации, Следственный комитет
Под приватизацией в Федеральном законе от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации) понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, а также ее субъектов и муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц (ст. 1).
Следует отметить, что приватизация есть мера, выгодная для государства с экономической точки зрения[1]. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 года[2] указано, что главной целью приватизации являются повышение эффективности компаний и привлечение в российскую экономику дополнительных инвестиций, а доходы от приватизации необходимо направить на модернизацию экономики государства. В Бюджетном послании отмечено, что цель приватизации «состоит не только в увеличении поступления средств в бюджет, но и в обеспечении поддержки конкуренции и благоприятного инвестиционного климата», что необходимо для развития экономики[3]. На 2012 – 2014 гг. Президент Российской Федерации поставил цель существенного снижения роли государства в непосредственном управлении экономическими активами, через приватизацию крупных пакетов акций в ключевых контролируемых государством компаниях[4].
К сожалению, приватизация государственных предприятий большинства отраслей не всегда приносит желаемые результаты как бюджету государства, так и отдельным отраслям экономики страны, поскольку в процессе изменения форм собственности имеют место преступные посягательства, направленные на неправомерное завладение федеральным и муниципальным имуществом, что требует принятия дополнительных мер по их предупреждению.
Степень общественной опасности незаконных действий при приватизации в России достаточно высока. Впервые в нашей стране массовая приватизация государственного и общественного имущества стала осуществляться в 1990-1995 г.г. Ряд крупнейших предприятий страны, в том числе и в стратегических отраслях, были переданы в частные руки, по ценам, в несколько раз меньше рыночных, а в некоторых случаях и вовсе за бесценок[5]. Разразившийся в этот период экономический кризис способствовал укреплению таких негативных для общества последствий, как массовое увольнение и сокращение работников предприятий и организаций и неконтролируемая скупка акций этих предприятий[6].
Неоднократное указание в научно-исследовательской литературе на тот факт, что криминальная приватизация объектов собственности практически невозможна без коррупции в органах исполнительной власти, регистрирующих и правоохранительных органах, а также без недостатков в осуществлении правоприменительной практики, объективно подтверждается материалами следственной и судебной практики[7]. Кроме этого, незаконным действиям в указанной сфере способствует отсутствие законодательной базы, препятствующей совершению преступлений и злоупотреблений[8].
За последние четыре года в Закон о приватизации были внесены изменения, направленные на повышение экономической эффективности приватизации. К наиболее существенным из них следует отнести:
- признание сделки о приватизации государственного или муниципального имущества ничтожной, если впоследствии будет установлено, что покупатель не имел законного права на его приобретение;
- установление условий проведения торгов, аукционов, публичного предложения о продаже имущества;
- порядок и сроки составления прогнозного плана приватизации;
- порядок и условия преобразовании унитарных предприятий;
- уточнение перечня документов, представляемых для совершения приватизационной сделки;
- закрепление гарантий трудовых прав работников обществ, созданных в процессе приватизации; а также гарантий сохранения назначения социально-культурных и коммунально-бытовых объектов.
Необходимо отметить, что в антикоррупционном сопровождении намеченного этапа приватизации активное участие принимает Следственный комитет России. Глава ведомства в интервью 14 января 2014 года «Российской газете» заявил о подготовленном законопроекте, включающем комплекс превентивных и карательных мер, в числе которых:
- установление обязанности хозяйствующих субъектов сообщения сведений о своих бенефициарных владельцах (контролирующих лицах) и аффилированных лицах;
- установление права осуществлять оперативно-разыскную деятельность в целях проверки личности претендентов на государственное имущество и представляемых ими документов;
- введение уголовной ответственности оценщиков за фальсификацию отчета об оценке[9]. «Мы считаем обоснованными опасения, что те деформации, которые возникли в ходе предыдущей приватизации, могут повториться. Зачастую лица, претендующие на государственные активы, находятся далеко за пределами России, и их не интересует благосостояние нашей страны»[10], – уточнил А.И. Бастрыкин.
Меры, предлагаемые Следственным комитетом РФ, направлены на обеспечение прозрачности процедур приватизации, снижение коррупционной составляющей. В частности, внесение дополнений в ст. 16 Федерального закона № 178-ФЗ о предоставлении покупателем государственного или муниципального имущества информации о бенефициарных владельцах и аффилированных лицах представляется обоснованным. Тем более, что российский бизнес сталкивается с необходимостью раскрытия бенефициарного владельца не в первый раз[11]. В соответствии с Законом № 115-ФЗ[12] объем, характер и порядок предоставления информации о бенефициарных владельцах клиентов определяются в порядке, установленном Правительством РФ. Однако к настоящему времени такой порядок еще не опубликован.
В уголовном законодательстве России в настоящее время действительно отсутствуют нормы, специально предусматривающие ответственность за незаконные действия при приватизации. Уголовная ответственность за нарушение законодательства о приватизации установлена в ряде стран СНГ, в частности в Украине. Так, статья 233 УК Украины предусматривает наказание в виде штрафа за приватизацию государственного имущества путем занижения его стоимости через определение ее способом, не предусмотренным законом, или использования поддельных приватизационных документов. Уголовно наказуема приватизация имущества, не подлежащего таковой в соответствии с законом, или приватизация, осуществленная неправомочным лицом[13].
Вместе с тем, схема незаконной приватизации достаточно проста. По своей сути приватизация является двусторонним договором, согласно которому одна сторона – орган исполнительной власти или местного самоуправления – отчуждает государственное или муниципальное имущество соответственно, а другая сторона – физическое или юридическое лицо – покупает его. Таким образом, для приватизации необходимо наличие и соблюдение трех условий (составляющих): государственное или муниципальное имущество; переход права собственности на него в пользу юридического или физического лица; возмездность совершаемой сделки.
Перечень подлежащего приватизации имущества устанавливается Правительством РФ (ст. 3, 6 Закона о приватизации). И если в частную собственность передаются объекты, не включенные в перечень или не подлежащие приватизации вообще, речь может идти о должностном преступлении, поскольку договор подписывается представителем органа исполнительной власти[14]. Определение цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества осуществляется в соответствии с федеральным законодательством об оценочной деятельности[15].
Переход права собственности возможен посредством одного из 11 указанных в законе способов (ст. 13, глава IV Закона о приватизации), после осуществления полной оплаты, со дня государственной регистрации перехода права собственности на такое имущество. Основанием государственной регистрации имущества является договор купли-продажи недвижимого имущества, а также передаточный акт или акт приема-передачи имущества (ст. 32 Закона о приватизации). Нарушение условий перехода права собственности есть также результат должностного правонарушения, приготовления или покушения на хищение, а также подделки или использования заведомо подложных документов.
Так, например, за злоупотребление полномочиями осужден К., принявший решение от имени Администрации субъекта в интересах своих знакомых о приватизации муниципального имущества коммерческой организации по заведомо заниженной цене. Оценку отчуждаемого имущества К. поручил находящемуся от него в служебной зависимости директору коммерческой организации, оценившему данное имущество не в соответствии с его реальной рыночной стоимостью, а значительно ниже, с учетом его текущего использования. Кроме этого, судом установлено, что К. нарушены требования закона о приватизации помещений нежилого фонда, поскольку на момент совершения преступления договоры аренды не предусматривали последующего выкупа государственного или муниципального имущества, тем более по ценам, несоответствующим рыночным, и без проведения торгов[16]. При этом лицо, осуществлявшее оценку помещения, к уголовной ответственности привлечено не было.
Возмездность приватизации заключается в отчуждении государственного или муниципального имущества за плату либо в передаче в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество[17]. В отсутствие возмездности речь может идти о хищении, в т.ч. и с использованием служебного положения, а также о должностном или служебном преступлении.
Таким образом, нормы УК РФ по-прежнему сохраняют свою актуальность для уголовно-правовой оценки деяний, совершаемых в сфере приватизации. Большинством из них в качестве одного из видов наказания предусмотрено лишение свободы. Надлежащее применение существующих уголовно-правовых норм вполне способно обеспечить неотвратимость наказания за незаконные действия при приватизации.
Криминализация же иных, не охватываемых существующими нормами деяний в названной сфере, должна быть обусловлена наличием тяжких последствий. В этой связи возможно введение уголовной ответственности за деяния покупателей государственного или муниципального имущества, связанные с несоблюдением условий приватизации, гарантий работников, повлекшие тяжкие последствия, к числу которых можно отнести, например, банкротство организации, сокращение рабочих мест и пр.
Представляется, что привлечение к ответственности лиц, незаконно осуществляющих регистрацию приватизационных сделок, равно как и представляющих заведомо ложные сведения в регистрирующие органы, станет возможным в случае внесения соответствующих изменений в статью ст. 170.1 УК РФ.
Квалификация же действий лиц, совершающих оценку имущества в нарушение законных требований, в настоящее время ограничивается применением ст. 327 УК РФ, а также норм об ответственности за преступления, совершенные в соучастии. Введение специальной нормы в главу 21 УК РФ может способствовать более эффективному предупреждению совершения соответствующих преступлений и привлечению совершивших их лиц к заслуженной уголовной ответственности.
Список литературы:
- Коновалов А.И. Национализация имущества: перспективы правового регулирования // Российская юстиция. 2012. № 3.
- Лунеев В.В. Преступность XX века: Мировые, региональные и российские тенденции. М., 2005. С. 570-574.
- Медведева Э.А., Прохоров Л.А. Незаконная приватизация, «рейдерство», коррупция и взаимообусловленность этих явлений // Российский следователь. 2011. № 22.
- Сазонов Е. Спасение – деньги из рук утопающих // Российская газета. 2007. 27 апр.
- Не частное дело. Глава Следственного комитета Александр Бастрыкин об истории и будущем приватизации. Интервью «Российской газете». URL: http://www.rg.ru/2014/01/14/privatizacia-site.html
[1] См.: Коновалов А.И. Национализация имущества: перспективы правового регулирования // Российская юстиция. 2012. № 3.
[2] Российская газета. 2010. 1 дек.
[3] Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2011 – 2013 годах» // URL: http://www.rg.ru/2010/06/29/poslanie.html.
[4] Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 29 июня 2011 года «О бюджетной политике в 2012 – 2014 годах» // URL: http://www.rg.ru/2011/06/29/poslanie-sten.html.
[5] Лунеев В.В. Преступность XX века: Мировые, региональные и российские тенденции. М., 2005. С. 570-574.
[6] Медведева Э.А., Прохоров Л.А. Незаконная приватизация, «рейдерство», коррупция и взаимообусловленность этих явлений // Российский следователь. 2011. № 22.
[7] См.: Сазонов Е. Спасение – деньги из рук утопающих // Российская газета. 2007. 27 апр.
[8] Медведева Э.А., Прохоров Л.А. Указ. соч.
[9] Там же.
[10] Не частное дело. Глава Следственного комитета Александр Бастрыкин об истории и будущем приватизации. Интервью «Российской газете». URL: http://www.rg.ru/2014/01/14/privatizacia-site.html
[11] Так, в начале 2012 г. в соответствии с Поручением Председателя Правительства РФ от 28.12.2011 № ВП-П13-9308 многие предприятия (преимущественно компании с государственным участием) стали направлять контрагентам требования о предоставлении информации в отношении всей цепочки собственников, включая бенефициаров, в т.ч. конечных.
[12] Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Официальный интеренет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru/
[13] Кримінальний кодекс України (редакція від 28.01.2014). URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2341-14/page7
[14] Вопросы квалификации соответствующих деяний разъяснены Верховным Судом РФ в Постановлениях Пленума от 16.10.2009 № 19 и от 09.07.2013 № 24 // СПС КонсультантПлюс.
[15] Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // Официальный интеренет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru/
[16] Кассационное определение Верховного Суда РФ от 26.02.2006 № 43-006-1 // СПС КонсультантПлюс.
[17] Например, Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.11.2007 № 1517/07 по делу № А16-660/2006-4 указано на правомерность принятия решения судебными инстанциями о признании недействительной сделки по безвозмездной передаче истцу в собственность областного имущества ввиду того, что такой способ приватизации государственного имущества как его безвозмездная передача не предусмотрен федеральным законодательством // СПС КонсультантПлюс.
Розовская Т. И.
заведующий кафедрой уголовного права
шестого факультета повышения квалификации
Академии Следственного комитета Российской Федерации,
кандидат юридических наук