Аннотация: В статье Аксенович О.А. «Конфликтологические и формально- юридические аспекты коррупционных тенденций в правотворческом процессе общества и государства эпохи постмодерна (в контексте функционирования института делегированного законодательства)» – рассматривается проблема коррупции в современном обществе, раскрыты конфликтологические и формально – юридические признаки данного явления. Особо выделена коррупционная составляющая правотворческого процесса. Автор выделяет институт делегированного законодательства и его значительный антикоррупционный потенциал. В то же время отмечено, что делегированное законодательство может, как снижать уровень коррупции – повышая прозрачность процесса принятия нормативных актов, так и способствовать формированию коррупционных связей – при незрелости институтов гражданского общества и слабости общественного контроля. В статье даны оценки антикоррупционной политики РФ.
Ключевые слова: коррупция, конфликт, нормативный акт, закон, делегированное законодательство, делегированные полномочия
Коррупция в современном обществе является фактором, порождающим множество конфликтов. При чём, эти конфликты возникают в самых разных сферах общественной жизни: экономка, политика, законодательство, межличностные и профессиональные отношения.
С данным фактором сталкиваются государства, находящиеся на разных уровнях социально – экономического развития. Коррупция присутствует как в развитых, ведущих экономиках мира, так и среди стран с догоняющей моделью развития. В одних странах проблема выражена острее, в других посредством социально – экономических и формально – юридических инструментов удаётся сдерживать её уровень. Коррупция является комплексным негативным явлением, в котором присутствуют формально – юридические, криминологические и криминалистические характеристики, также социально – экономические, психологические показатели.
Среди средств, сдерживающих коррупционные тенденции, может использоваться делегированное законодательство. Под делегированным законодательством понимается законодательство принимаемое правительством по поручению парламента по вопросам, относящимся к ведению парламента. При широкой трактовке данного термина – мы включаем в понятие делегированного законодательства инструмент перераспределения, передачи властных полномочий на разных уровнях, как по вертикали, так и по горизонтали.
Необходимо отметить, что применение делегированного законодательства, как антикоррупционного инструмента сопряжено с рядом рисков. Прежде сего в государстве необходима зрелость гражданского общества и в целом форм общественного контроля за деятельностью государственных структур. В противном случае, при низком уровне развития гражданского общества и недемократическом политическом режиме – делегированное законодательство, способствует не сдерживанию, а росту коррупции.
Прежде всего, необходимо ответить на вопрос: что же считать коррупцией? От степени узкой или пространной трактовки зависят и правовые меры для ограничения данного негативного явления. Центральным актом, регламентирующим ограничение коррупции в России, является ФЗ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. (ред. 28.12.2013 г.).[1] В ч.1 ст. 1. данного ФЗ коррупция определяется в следующих проявлениях:
- злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп;
- совершение данных деяний, от имени или в интересах юридического лица.
По нашему мнению, в законодательной трактовке коррупции есть ряд пробелов:
- В законодательстве РФ, применительно к функционированию делегированного законодательства, не разграничиваются коррупционные проявления и социально положительная в целом практика лоббизма – в законодательной сфере, в различных отраслях экономики. К сожалению, откладывается принятие закона о лоббизме, который в совокупности с антикоррупционным пакетом законов – может разграничить эти явления, очертить допустимые границы лоббирования интересов.
- По нашему мнению, законодатель не уделил достаточного внимания – нематериальным благам, как предмету коррупционных отношений. Речь идёт о пределах использования личных и неформальных связей, протекции при совершении юридически и экономически значимых действий. На современном этапе нематериальные ценности, в виде связей, протекции, приоритетов, предпочтений – играют важную роль в распределении ресурсов, таких как, например, государственные контракты и заказы – крупный государственный контракт выигрывает компания, принадлежащая родственникам или друзьям чиновника, осуществляющего конкурс. Негативная тенденция антикоррупционного законодательства такова, что оно совершенно не учитывает нематериальную сферу, личную выгоду, которую нельзя выразить в стоимостных категориях.
- Кроме особенностей коррупционных проявлений в правоотношениях с участием юридических лиц, по нашему мнению, необходима отдельная регламентация коррупционных отношений с участием: во- первых, общественных организаций, во – вторых, различных неформальных объединений граждан и юридических лиц (так называемые группы интересов, давления) – закрепление в законе их статуса – повысит эффективность антикоррупционного законодательства. Ст. 14 данного ФЗ устанавливает основные параметры ответственности юридических лиц за коррупционные преступления. Ч.1 ст. 14 различает меры ответственности, применяемые к юридическому лицу, и к физическому лицу, например руководителю предприятия. По нашему мнению, наряду с экологическими преступлениями – коррупционные – являются сферой, где введение уголовной ответственности для юридических лиц обосновано, с санкциями в виде штрафов, лишения лицензий и разрешений на определённые виды деятельности.
ФЗ «О противодействии коррупции» выделяет ряд направлений, в которых предполагается ограничить или совсем ликвидировать (по – нашему мнению полностью изъять из правовой действительности коррупционные явления невозможно) – уровень коррупции.
А) Национализация элит. В ст. 7.1. данного ФЗ прослеживается тенденция создать правовые условия для того, чтобы государственные служащие, сотрудники государственных корпораций – функционировали, определяли свои активы на территории РФ. Ч.1. ст. 7.1. содержит запрет на открытие счетов и размещение денежных средств в иностранных банках для лиц, занимающих государственные должности РФ, должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ, должности членов совета директоров Центробанка РФ и ряд других.
Возникает вопрос – где пределы ограничения свободы в распоряжении финансовыми средствами для чиновников? По нашему мнению, проблема лежит не в плоскости национальной принадлежности банков или территорий, где содержатся активы. В условиях глобальной мировой экономики – тенденции к космополизму вполне оправданы. Коррупционным и конфликтогенным фактором является не национальная принадлежность активов, а их происхождение. То есть – проблема серьёзней в случае, если должностное лицо не может отчитаться, откуда у него денежные средства на счёте, пусть даже и в российском банке (денежная сумма, например, значительно превышает официальные годовые доходы лица), чем ситуация, когда чиновник открывает счёт, соответствующий его заработной плате – в иностранном банке.
По нашему мнению, запрет должен быть не столь категоричным, а вопрос о собственности и счетах за границей – решаться в индивидуальном порядке с учётом ряда факторов. Например, может ли возникнуть конфликт интересов между отечественными и зарубежными компаниями, с которыми связан служащий. Такой запрет обоснован для государственных служащих, занятых в сфере государственной и национальной безопасности, в стратегических, военных областях, имеющих дело с государственной тайной. В остальных же случаях, антикоррупционный эффект от национализации элит не следует преувеличивать.
Б) Контроль соответствия доходов и расходов государственных служащих. Данное направление представляют в комплексе статьи 8 и 8.1 ФЗ «О противодействии коррупции». П.1 ст. 8 вводит требование для чиновников отчитываться о доходах своих супругов и несовершеннолетних детей. Обоснованное на первый взгляд требование закона, содержит ряд пробелов.
Во – первых, без внимания оставлены сведения о доходах бывших супругов – особенно, если брак был расторгнут недавно. Практика показывает, чтобы не избавляться от бизнеса или скрыть коррупционные доходы – супруги часто оформляют фиктивный развод, сохраняя при этом фактические брачные отношения – с целью обойти требования закона и избежать ответственности. По нашему мнению, доходы бывшего супруга должны проверяться, в течение 3 – 5 лет после расторжения брака.
Во – вторых, без внимания оставлены совершеннолетние дети. В тенденциях развития современных семейных отношений то, что взрослые дети долго сохраняют экономические и иные с вязи с родительской семьёй. Совершеннолетние дети – становятся популярной лазейкой для того, чтобы спрятать необоснованные доходы. Дискуссионным является вопрос – до какого возраста следует проверять уже совершеннолетних детей государственных служащих? По нашему мнению, как и супругов – проверка их доходов должна проводиться постоянно.
Мы пришли к следующим выводам:
- Коррупция – является комплексным явлением, для понимания которого важна оценка его социологических, формально-юридических и конфликтологических компонентов.
- В современной России коррупционные тенденции имеют широкое распространение во всех сферах общественных отношений. Особо опасны проявления коррупции в правоохранительной деятельности, образовании, здравоохранении, при оказании государственных услуг и выполнении государственного заказа, в законотворческом процессе.
- Понятие коррупции следует отличать от такого полезного социального явления, как лоббизм. Институт лоббизма помогает лучше увидеть потребности общества и отдельных социальных групп, принять актуальный и востребованный нормативный акт.
- Действующие нормативные акты не учитывают антикоррупционный потенциал института делегированного законодательства и делегированных полномочий. Закрепление института делегации компетенции способно повысить прозрачность процесса принятия правотворческих решений.
- Для нормального функционирования делегированного законодательства в антикоррупционном аспекте, необходимо развитие структур гражданского общества, формирование юридических и организационных основ для независимого общественного контроля за действиями и решениями органов государственной власти.
- Особого внимания заслуживает коррупционная составляющая в функционировании органов судебной власти. Антикоррупционная деятельность в данной сфере осложнена необходимостью обеспечить независимость и самостоятельность судебных органов, правовой статус судей.
- Коррупция является не только социальным, юридическим и конфликтологическим явлением, она так же носит глобальный, транснациональный характер. В связи с чем, успех в антикоррупционной работе зависит от международного сотрудничества и вовлечения России в институты международного права.
- Особое значение имеют проявления коррупции в процессах подготовки и принятия нормативных актов – законов, указов, постановлений. В связи с чем, законодатель уделяет дополнительное внимание антикоррупционной экспертизе нормативных актов и их проектов. Но, акцент сделан на последующую проверку уже принятых законов, в то время, как превентивная экспертная оценка законопроектов представляется более эффективной.
- Среди плюсов антикоррупционной политики РФ: комплексный характер, продуманность и взаимосвязь всех составляющих элементов, распределение антикоррупционной работы между различными по правовой и организационной природе структурами, как государственными, так и общественными.
- К недостаткам антикоррупционной политики РФ относим: отсутствие закрепления антикоррупционных функций делегированного законодательства, декларативность многих решений и мероприятий, а также – ведущую в целом роль органов исполнительной власти, что затрудняет объективную оценку уровня коррупции.
[1] СЗРФ. 29.12. 2008 г. № 52 (ч.1) ст.6228.
Аксенович О.А.
Старший преподаватель кафедры теории права и гражданско-правового
образования юридического факультета РГПУ им А.И. Герцена